A közbeszerzési eljárás eredményeképpen megkötött szerződésekre, és ezen belül a szerződésmódosításokra is, a Kbt. mellett alkalmaznunk szükséges a Polgári törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényt (a továbbiakban: Ptk.) is. Ezt maga a Kbt. deklarálja, amikor a 2. § (8) bekezdésében a Ptk.-t, mint szubszidiárius jogszabályt jelöli meg, melyet minden olyan esetben alkalmaznia kell a jogalkalmazóknak, amely eseteket a Kbt. szabályai nem rendeznek.
Maga a Ptk. Hatodik Könyve tartalmazza a kötelmi jogviszonyok alapszabályait, melyekre a Kbt. szerződéskre vonatkozó szabályai is építenek, azokat alapul veszi. A szerződésmódosítással kapcsolatban maga a Ptk. tartalmazza az ún. ’lex generalis’ szabályt, miszerint a szerződésmódosítás, ezen belül a közbeszerzési szerződésmódosítás is, elengedhetetlen feltétele a szerződő felek közös megegyezése, vagy másként akarategyezősége. Azonban a Kbt., mint ’lex specialis’, 141. §-a további követelményeket is támaszt a szerződés módosításával szemben. Ezek az ún. jogalapok, melyek közül legalább egynek meg kell felelnie a szerződésmódosításnak, hogy közbeszerzési jogi szempontból is jogszerű legyen. „Ezen megszorító feltételek alapvető és legfontosabb célja, hogy ezáltal”[1] „(…) az ajánlatkérő újabb közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül ne tudja újabb beszerzési igényét kielégíteni”[2]. A Kúria, mint legfőbb bírói szerv, az elé kerülő közbeszerzési szerződések módosításával kapcsolatos ügyekben az alábbi megállapítást tette: „A közpénzek hatékony felhasználásának átláthatósága és nyilvános ellenőrizhetőségének biztosítása, továbbá a közbeszerzések során a tisztességes verseny feltételeinek megteremtése olyan követelmény, amelyet a szerződés módosítása körében is teljesíteni kell. Egyes körülmények indokolhatják a szerződés módosítását, ám ez a lehetőség nem vezethet visszaélésekhez, nem irányulhat a verseny tisztaságának megsértésére, a Kbt. kijátszására”[3].
A Ptk. 6:191. § (3) bekezdése alapján a szerződés módosítására a szerződéskötésre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni az alakiság tekintetében. Azonban a Kbt. 3. § 24. pontjában definiálja a közbeszerzési szerződés, majd a 131. § (1) bekezdésben, a definíciónak és a Ptk. hivatkozott rendelkezésének eleget téve konkrétan rögzíti, hogy a közbeszerzési eljárás eredményeképpen a szerződést írásban kell megkötni. Ezt támasztja alá a Ptk. 6:6. § (1)-(2) bekezdésében foglalt előírások, melyek szerint, ha jogszabály vagy a felek megállapodása a jognyilatkozatra meghatározott alakot rendel, a jognyilatkozat ebben az alakban érvényes, ebből pedig következik, hogy a jognyilatkozat módosítása, megerősítése, visszavonása, megtámadása, valamint a jognyilatkozat alapján létrejött jogviszony módosítása és megszüntetése is a meghatározott alakban érvényes.
Árnyalja a képet a Ptk. 6:94. § (2) bekezdése, amely alapján „a szerződésnek a kötelező alakiság mellőzésével történt módosítása, megszüntetése vagy felbontása is érvényes, ha az annak megfelelő tényleges állapot a felek egyező akaratából létrejött”[4]. Tehát a közbeszerzési szerződést kizárólag írásban lehet érvényesen módosítani, amely főszabály alóli egyetlen kivételnek a Ptk. 6:94. § (2) bekezdése tekinthető.
A Közbeszerzési Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) közbeszerzési szerződések módosításáról és teljesítéséről szóló 2022. szeptember 29-i szintén felhívja arra a figyelmet arra, hogy a „(…) szerződés módosításának minősül az eredeti szerződéses feltételektől (…) történő bármely, az ajánlattevő és az ajánlatkérő közös megegyezésével történő tényleges eltérés, függetlenül attól, hogy azt a felek írásba foglalták volna. A kötelmek és azok módosításának létrejöttéhez polgári jogi értelemben a felek közötti egyetértés szükséges a kötelem alapvető feltételeiben, ez pedig megvalósul akkor, ha a felek a műszaki tartalom megváltoztatásában bármilyen módon ténylegesen megállapodnak. Ebben az esetben ugyanakkor a felek a szerződést is módosítják, függetlenül attól, hogy a formakényszert megtartották-e”. Vagyis amennyiben a szerződés tartalmától történő eltérés tekintetében a felek között akarategység jött létre, úgy az eltérő teljesítés valójában a szerződés módosításaként fogható fel, feltételezve, hogy az annak megfelelő tényleges állapot létre is jött.
A Közbeszerzési Hatóság jogértelmezését a Közbeszerzési Döntőbizottság (a továbbiakban: KDB) a D.401/25/2017. határozat indoklása is megerősít: „(…) Kbt. céljaival ellentétes jogértelmezéshez vezetne, ha (a Döntőbizottság) pusztán az írásbeliség hiánya miatt nem vizsgálná a kötelem tartalmának módosulása esetén a Kbt. szerződés módosítás korlátaira vonatkozó szabályozást”.
Sőt, maga a KDB egészen odáig ment, hogy a D.518/7/2021. számú határozatának 49. pontjában kimondta, hogy „A Döntőbizottság emellett helyt adott a kezdeményező azon észrevételének is, mely szerint az „Emlékeztető”-ben foglalt megállapodás tartalma szerint szerződésmódosításnak minősül a Ptk. 6:6. § (1) és (2) bekezdései, a Ptk. 6:4. § (2) bekezdése, a Ptk. 6:7. § (1) bekezdése, valamint a Ptk. 6:191. § (1) bekezdése alapján.”. A KDB ezzel rögzítette, hogy a tartalma alapján szerződésmódosításnak minősül a dokumentum és megfelel az idézetben megjelölt jogszabályi rendelkezéseknek, abban az esetben a módosítás jogszerű. A határozat azonban nem tér ki arra, hogy a Kbt.-ben meghatározott jogalapnak való megfelelés indokolása része kell-e legyen az „Emlékeztetőnek”, vagy arra, hogy a módosításról hirdetményt kell feladnia Ajánlatkérőnek.
Összességében a szerződésmódosítások alakszerűségi követelmények tekintetében érvényesül a ’lex specialis derogat legi generali’, a speciális szabály derogálja az általános szabályt jogi alapelv. Továbbá a közbeszerzés eljárás eredményeképpen megkötött szerződés kizárólag a Kbt.-ben meghatározott jogcímek fennállása esetén módosítható, tehát ha a szerződésmódosítás a Kbt. 141. §-ában rögzített egyetlen jogcímnek sem feleltethető meg, úgy a felek közbeszerzési jogi jogsértést valósítanak meg, függetlenül attól, hogy polgári jogi szempontból a szerződés tartalmától közös megegyezéssel való eltérés szerződésmódosításnak minősül.
[1] Szárnyasi János: A közbeszerzési szerződés módosítása a Közbeszerzési Döntőbizottság gyakorlata alapján II., 1. Bevezető gondolatok, 2. oldal, 1. bekezdés.
[2] Közbeszerzési Döntőbizottság D.223/19/2018., D.427/15/2018., D.507/12/2019. és D.551/8/2019. számú határozatai.
[3] Kúria Kfv.VI.38.008/2018/6., Kfv.VI.38.014/2018/7. és Kfv.VI.37.948/2019/5. számú határozatai.
[4] Szárnyasi János: A közbeszerzési szerződés módosítása a Közbeszerzési Döntőbizottság gyakorlata alapján II., 4. A szerződésmódosítás alakisága és a szerződéstől eltérő teljesítés következményei, 10. oldal, 33. bekezdés.